Власть
08.04.2016

Засекреченные декларации региональных депутатов России

Засекреченные декларации региональных депутатов России
  • Transparency International Россия

     

    Претендовавший на губернаторское кресло депутат Тамбовской облдумы Александр Куприянов тоже очень тщательно замаскировал свою декларацию. Фото people.100p.ru

Полный текст доклада Transparency International

Введение

 

Важная часть работы Центра «ТИ-Р» — мониторинг системы публикации публичными должностными лицами сведений о своих доходах и имуществе (далее — «сведения» или «декларации»). Начиная с 2010 года, когда у российских государственных служащих впервые возникла обязанность публиковать декларации, эксперты Центра «ТИ-Р» выпустили ряд аналитических материалов, в числе последних из которых:


- «Предложения по развитию системы антикоррупционного декларирования в России», опубликованные в апреле 2014 года;

-  «Отчет о мониторинге доступности сведений о доходах, расходах и имуществе депутатов представительных органов власти субъектов Российской Федерации за 2013 год», опубликованный в марте 2015 года.

Центр  «ТИ-Р» создал собственную базу данных сведений, агрегированных из открытых источников — «Декларатор». По состоянию на октябрь 2015 г. в базе содержится около 27,5 тысяч файлов со сведениями о доходах и имуществе и предвыборными декларациями, информация по более чем 11 тысячам публичных должностных лиц переведена в машиночитаемый вид. Фактически, в рамках проекта исправляются основные недочеты системы публичного декларирования: срок хранения информации и отсутствие машиночитаемого формата. Проект получает положительные отклики своих целевых пользователей — журналистов и общественных деятелей.

 
О мониторинге

 

Цель мониторинга

 

Центр «Трансперенси Интернешнл – Р» провел мониторинг доступности сведений о доходах и имуществе депутатов законодательных собраний субъектов Российской Федерации за 2014 год.

 

Задачи мониторинга

 

1. Определить регионы, в которых представительные органы не опубликовали сведения о доходах и имуществе депутатов за 2014 год.


2. Составить список депутатов, чьи сведения о доходах и имуществе не были опубликованы.


3. Провести анализ информационной доступности сведений там, где они были размещены.


4. Вынести рекомендации в адрес региональных представительных органов по размещению сведений о доходах и имуществе.

 

Сроки проведения мониторинга

 

Сентябрь-ноябрь 2015 года.

 

Правовые основания

 

Публичное антикоррупционное декларирование доходов, имущества и обязательств имущественного характера было впервые введено в России федеральным законом от 25.12.2008 No 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (статья 8).


Статья 2.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. No184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет, что перечень государственных должностей субъектов РФ утверждается Президентом РФ и на них распространяются ограничения, предполагаемые ФЗ «О противодействии коррупции».


Указом Президента РФ No1381 от 4 декабря 2009 года утвержден Перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, пп.3-6 включают в себя Председателя представительного органа власти, его заместителей, Председателей и заместителей председателей комиссий и комитетов, и, наконец, самих депутатов.


Соответственно, ряд подзаконных актов, вносящих уточнения в процесс подачи сведений и их публикацию, распространяется на депутатский корпус законодательных органов власти. (Например: Порядок размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера отдельных категорий лиц и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов российской федерации и организаций и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования, утвержденный Указом Президента РФ “Вопросы противодействия коррупции” от 08 июля 2013 г. No613.)

 

В соответствии с частью 3 статьи 33 федерального закона от 12.06.2002 No67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в избирательную комиссию должны быть представлены сведения о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов), а
также об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах. Избирательная комиссия выбирает способ донесения до избирателей полученной информации: декларации могут быть выложены на сайте избирательной комиссии,
опубликованы в СМИ или размещены на стендах, находящихся на избирательных участках. (В 2014 году Центр «Трансперенси Интернешнл – Р» провел кампанию, направленную на кандидатов в губернаторы российских регионов. Мы призывали их проявить свое стремление к прозрачности и подотчетности и нивелировать недостатки законодательства. Для этого мы рекомендовали им самостоятельно, не дожидаясь решения избирательной комиссии, опубликовать сведения о доходах и имуществе, входящие в базовый пакет документов кандидата. В результате, три кандидата опубликовали добровольно свои декларации. Подробнее о проведенной кампании на сайте Центра «ТИ-Р»)

 

Статья 12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. No184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» среди прочих ограничений, связанных с деятельностью депутатов регионального представительного органа, определяет порядок декларирования доходов и имущества депутатами. В парламенте должна быть создана специальная Комиссия по контролю достоверности подаваемых сведений. Каждый депутат ежегодно не позднее 1 апреля подает в неё сведения о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера себя, своего супруга (супруги) и несовершеннолетних детей. В заполненной справке содержится информация о доходе за весь предшествующий̆ год и данные об имуществе по состоянию на 31 декабря истекшего года. Если семейные расходы превысили совокупный доход семьи за три года, предшествующие году совершения покупки, то они вносятся в декларацию вместе с источниками получения средств для совершения покупки (Далее в тексте отчета говорится о сведениях в отношении депутатов. Каждое упоминание следует читать, как сведения в отношении депутата, и, при наличии, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.).

 

Положения о декларировании депутатами представительных органов своего дохода и имущества были введены в законодательство в конце 2011 года (Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. No329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».), дополнительные требования о декларировании расходов введены в 2012 году (Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. No231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам».).

 
Специфика региональных законодательных (представительных) органов в отношении предоставления и публикации сведений о доходах и имуществе

 

Ввиду того, что указанная выше статья 12 Федерального закона No184-ФЗ предусматривает, что порядок публикации поданных депутатами сведений и их предоставления средствам массовой информации определяются законом субъекта РФ, региональный уровень власти оказывается более уязвим с точки зрения прозрачности. Это выражается, в частности, в разночтениях федерального антикоррупционного законодательства, а также в различных позициях региональных властей, действия которых по конкретизации федеральных законов могут быть направлены как на повышение их строгости и, соответственно, действенности, так и, напротив, на их значительное смягчение. Так, при проведении данного мониторинга и при анализе ответов региональных прокуратур на запросы Центра «ТИ-Р» после предыдущего мониторинга, были выделены некоторые наиболее частые проблемы, связанные с отсутствием необходимых сведений на сайтах законодательных собраний субъектов РФ:

 

1) установление минимальных сроков размещения на официальных сайтах сведений о доходах и имуществе. Так как федеральное законодательство не содержит прямого запрета на удаление однажды опубликованных сведений, ряд регионов законодательно закрепил правомочность подобных действий по истечении определенного, как правило, небольшого, срока. Например, по законам Кировской области, декларации можно удалить через один месяц после публикации, Владимирской – через один год, Хабаровского края – в случае прекращения полномочий депутата.

 

2) уменьшение круга депутатов, чьи доходы и имущество подлежат обязательному декларированию, которое может происходить посредством:

 

a) принятия более ранней отчетной даты, как, например, в Забайкальском крае, где сведения за 2013 год обязаны предоставить лица, являющиеся депутатами по состоянию на 31.12.2013, а не на апрель 2014 г.;


b) исключения депутатов, исполняющих свои обязанности без отрыва от основной деятельности. Данный аргумент встречается регулярно (Краснодарский край, Кемеровская область, Еврейская автономная область и др.).


3) отсутствие четких указаний по поводу публикации сведений. Так, прокуратура Воронежской области указала на «неопределённость формулировок» регионального закона, а закон Нижегородской области и вовсе не предусматривает публикации сведений о доходах и имуществе депутатов в обязательном порядке.


В нормативно-правовых документах на момент подачи и публикации сведений о доходах и имуществе депутатов региональных представительных органов, а также в период проведения
данного мониторинга, не были предусмотрены санкции за нарушение требований о предоставлении сведений в профильную комиссию или за непубликацию этих сведений. Даже в тех случаях, когда региональные прокуратуры признавали правонарушение, правовая база не давала возможности применения санкции.


Судебные инстанции отказывались рассматривать иски региональных прокуратур, как правило, ссылаясь на неподсудность подобных дел. Такие отказы были получены, к примеру,
в Костромской, Новгородской и Томской областях.


Во время подготовки настоящего отчета вступил в силу федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» №303-ФЗ от 3 ноября
2015 года, который дополнил закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» положением о том, что
«непредставление или несвоевременное представление (..) сведений [о доходах и имуществе] является основанием для досрочного прекращения полномочий». Благодаря этим поправкам в законодательстве, можно предположить крайне существенные изменения в части публикации деклараций в 2016 году.

 

Методология

 

Члены рабочей группы искали сайты для мониторинга с помощью поисковых систем, коллекций ссылок (Например, коллекция ссылок на сайте Законодательного Собрания Новосибирской области), ссылок с иных официальных сайтов региона. Так устанавливалисьофициальные сайты Представительных органов субъектов РФ, и рабочая группа переходила к следующему этапу.


При заходе на отдельный сайт члены рабочей группы просматривали различные разделы на предмет наличия в них сведений о доходах, расходах и имуществе депутатов. В случае
отрицательных результатов ручного поиска, производился поиск с помощью запроса в поисковой системе Google, обеспечивающий поиск по определенному сайту. Если и этот шаг
не давал результатов, рабочая группа делала заключение, что сведения на изучаемом сайте отсутствуют.


При положительном результате, данные опубликованных сведений сравнивались пофамильно со списочным составом депутатов представительного органа, имеющимся на
официальном сайте. В случае отсутствия сведений о доходах, расходах и имуществе отдельных депутатов, их ФИО включалось в список, представленный ниже.


В некоторых случаях декларации удавалось обнаружить только на отдельных личных страницах депутатов. Здесь производился последовательный просмотр каждой отдельной
страницы, фиксировалось наличие декларации на ней. В случае отсутствия, соответствующие ФИО вносилось в список, представленный ниже.


В отдельных случаях в мониторинге использовалась база данных проекта «Декларатор», а именно — размещенные ранее на официальных сайтах сведения о доходах, ставшие позже
недоступными.


Члены рабочей группы учитывали, что некоторые депутаты по тем или иным причинам вступили в должность после апреля 2015 года и, таким образом, не имели обязанности
предоставлять антикоррупционные декларации за 2014 год. Соответственно, эти ФИО не вносились в список. Кроме того, те субъекты РФ, в которых состав представительных органов
сменился в рамках Единого дня голосования 13 сентября 2015 г., были исключены из процесса мониторинга.


Рабочая группа проекта добросовестно подходила к поставленной задаче, стараясь обеспечить максимальную достоверность проверки. Вместе с тем, мы допускаем возможность ошибок и неточностей, в том числе – связанных с изменениями на сайтах, внесенными после проведения мониторинга.

 

РЕЗУЛЬТАТЫ МОНИТОРИНГА

 
Субъекты Федерации, в которых сведения о доходах и имуществе депутатов представительных органов размещены в полном объеме

 

Согласно данным, полученным в ходе мониторинга, в 47 регионах законодательные собрания в целом выполнили требования о публикации сведений о доходах и имуществе депутатов. В
40 регионах сведения удалось обнаружить в полном объеме, ещё в 7 регионах сведения в отношении отдельных депутатов отсутствовали, но, как удалось установить в ходе мониторинга, эти депутаты либо получили депутатский мандат после истечения периода публикации деклараций (апрель 2015 года), либо лишились его до этого же периода.

В мониторинге наличия сведений о доходах и имуществе депутатов представительных органов власти за 2013 год, опубликованном в марте 2015 года, удалось установить полное
отсутствие нарушений только в 32 регионах. Несмотря на методологические проблемы предыдущего мониторинга, связанные, в том числе, с выборами, прошедшими в ряде регионов между датой публикации деклараций и проведения мониторинга, можно констатировать существенное улучшение ситуации в этой части.

 
Таблица 1:
Регионы, представительные органы которых в полном объеме опубликовали сведения о доходах и имуществе депутатов.

 

   00 04 16 0ramkad 555 02

 

Таблица 2:

Регионы, представительные органы которых в полном объеме опубликовали сведения о доходах и имуществе депутатов, за исключением депутатов, получивших мандат после декларационного периода, либо сложивших мандат до декларационного периода.

 

   00 04 16 0ramkad 555 05

 

Субъекты Федерации, в которых сведения о доходах и имуществе депутатов представительных органов размещены в частично размещены

 

В ходе мониторинга установлено, что в существенной части регионов сведения о доходах депутатов представительных органов власти размещены лишь частично (Из данного списка исключены приведенные выше регионы, где нам не удалось обнаружить сведения о доходах и имуществе только в отношении депутатов, лишившихся мандата до периода подачи деклараций, или получившего его после, приведенные выше. Притом, в списке присутствуют регионы, в которых нам не удалось обнаружить деклараций как депутатов с подобными «историей» депутатского мандата, так и действующих депутатов.). Сведения о доходах и имуществе некоторых депутатов представлены в Интернете, в то время как те же сведения в отношении отдельных лиц в ходе мониторинга обнаружить не удалось. Такая ситуация может быть связана с разными причинами:

 

- уменьшение круга депутатов, чьи доходы и имущество подлежат обязательному декларированию, например за счет исключения депутатов, совмещающих работу в законодательном органе с основной деятельностью


-  непредоставление отдельным депутатом сведений о своем доходе и имуществе в соответствующее структурное подразделение аппарата регионального парламента.


В задачи настоящего мониторинга не входило отслеживание причин непубликации сведений, в каждом регионе или доли отсутствующих деклараций относительно размера депутатского корпуса.

 

Таблица 3:

Регионы РФ, в которых частично опубликованы сведения о доходах и имуществе депутатов представительных органов власти.

 

В 35 субъектах России на соответствующих сайтах размещены сведения о доходах и имуществе не всех депутатов региональных парламентов. В данной таблице приведен список из 254 депутатов, чьи декларации не удалось обнаружить. Если рабочей группе было известно о том, что статус того или иного депутата изменялся, и это могло повлиять на наличие его декларации в интернете, соответствующее пометка приведена в списке.

 

   00 04 16 0ramkad 555 06

   00 04 16 0ramkad 555 08

   00 04 16 0ramkad 555 09

   00 04 16 0ramkad 555 10

   00 04 16 0ramkad 555 11

   00 04 16 0ramkad 555 13

   00 04 16 0ramkad 555 14

   00 04 16 0ramkad 555 15

   00 04 16 0ramkad 555 17

 

Субъект Федерации, в котором сведения о доходах и имуществе депутатов представительных органов не удалось обнаружить

 

В ходе мониторинга наличия сведений о доходах и имуществе депутатов региональных представительных органов власти за 2014 год только в одном регионе рабочей группе не удалось обнаружить ни одной депутатской декларации – в Воронежской области. На сайте областной думы приведена информация о депутатском корпусе из 55 человек.

 

Результаты мониторинга размещения сведений о доходах и имуществе за 2014 год в сравнении с результатами мониторинга сведений за 3013 год

 

Как упоминалось выше, в первом квартале 2015 года Центр «Трансперенси Интернешнл – Р» провел мониторинг размещения сведений о доходах и имуществе депутатов законодательных собраний субъектов РФ на официальных сайтах парламентов (Отчет о мониторинге доступности сведений о доходах, расходах и имуществе депутатов представительных
органов власти субъектов Российской Федерации за 2013 год). Нам не удалось обнаружить сведения о доходах и имуществе более 700 депутатов, только в отношении 32 регионов мы могли констатировать полное отсутствие нарушений. По результатам мониторинга было направлено обращение в Генеральную прокуратуру РФ, в средствах массовой информации были озвучены  инициативы по введению ответственности для депутатов, уклоняющихся от раскрытия информации о своих доходах и имуществе, которые позже были реализованы в федеральном законодательстве.

 

Рассмотрение обращения центра  «Ти-Р» органами прокуратуры

 

По результатам мониторинга наличия сведений о доходах и имуществе депутатов региональных представительных собраний за 2013 год, нарушения были выявлены в 44 субъектах. Обращение Центра «ТИ-Р» было перенаправлено Генеральной прокуратурой в региональные органы прокуратуры, после чего в адрес Центра поступили ответы из прокуратур 42 субъектов. В полном виде данные документы приведены в приложении к настоящему отчету.

Анализ полученных ответов однозначно доказывает: у органов прокуратуры нет единого мнения о том, является ли публикация сведений о доходах и имуществе обязанностью депутатов региональных представительных органов, распространяется ли она на всех депутатов, а также на иные вопросы, описанные выше.

 

В ряде случаев, региональные прокуратуры признавали нарушения и направляли в адрес председателя парламента представление об их устранении. В некоторых случаях, например, в Чеченской республике и республике Марий Эл, это привело к принципиальному сдвигу в раскрытии информации. Также, выявлен ещё один случай иска в суд от прокуратуры в связи с непубликацией депутатами сведений о доходах и имуществе – в Томской области. В ответе Нижегородской прокуратуры указывается, что “с учетом особенностей правового регулирования размещение на официальном сайте сведений о доходах в обязательном порядке не предусмотрено». Прокуратура Воронежской области (единственный субъект, в котором не опубликована ни одна депутатская декларация) отметила, что «нарушения стали возможными из-за наличия неопределенности формулировок, содержащихся в законе о комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах». Прокуратура Ненецкого автономного округа в своем ответе признала, что «результатом непринятия действий Комиссией (законодательного органа) явилось нарушение принципов публичности и открытости деятельности государственного органа – Собрания депутатов округа в вопросе приоритетного применения мер по предупреждению коррупции».


Центр «Трансперенси Интернешнл – Р» не получил ответы из прокуратур республик Карачаево-Черкесия и Северная Осетия.

 

Заключение

 

- На момент проведения мониторинга, не были доступны сведения о доходах и имуществе за 2014 год 321 депутата представительных органов власти субъектов РФ

 

- Из перечисленных выше, 288 человек обладали депутатским мандатом и на 31 декабря 2014 года (отчетная дата, по состоянию на которую декларируется имущество), так и в апреле 2015 год (период публикации сведений)

 

- Ситуация с публикаций сведений о доходах и имуществе депутатов региональных представительных органов существенно улучшилась между 2014 и 2015 годами. Количество регионов, в  которых сведения о доходах были опубликованы полностью, выросло с 32 до 47.

 

- Введение ответственности в отношении депутатов будет способствовать исключению нарушений в публикации сведений о доходах и имуществе депутатов законодательных собраний

 

Материалы по теме